隨著國內(nèi)經(jīng)濟格局的深刻調(diào)整，能源供求關系深度變化，我國能源資源約束日益加劇。同時，生態(tài)環(huán)境問題突出，致使調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高能效和保障能源安全的壓力進一步加大，能源發(fā)展面臨一系列新問題和新挑戰(zhàn)。而隨著美國頁巖氣的崛起，非常規(guī)天然氣逐漸被業(yè)內(nèi)專家定位為未來數(shù)年的能源“新寵”，其勘探開發(fā)環(huán)節(jié)所面臨的諸多問題也正在被密切關注。內(nèi)蒙古尤其是鄂爾多斯盆地被譽為“能源的聚寶盆”，然而其非常規(guī)天然氣的勘探和開采截至目前仍成績寥寥。這其中有著怎樣的深層制約？本報記者日前采訪了內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)原副主席許柏年。

記者：內(nèi)蒙古在非常規(guī)天然氣儲量方面有哪些優(yōu)勢？

許柏年：內(nèi)蒙古是我國陸域非常規(guī)天然氣資源的富集區(qū)。2006年，國家發(fā)改委、國家能源局編制的《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十一五”規(guī)劃》中，曾有明確表述：全國含氣量超過1萬億立方米的共9個，內(nèi)蒙古就占3個，分別是鄂爾多斯盆地東緣、二連盆地和海拉爾盆地。2012年，國土資源部發(fā)布的《中國陸域頁巖氣資源潛力調(diào)查評價初步成果》表明，我國海陸過渡相頁巖氣可采資源量8.97萬億立方米，陸相可采資源量7.92萬億立方米。而中國石油勘探開發(fā)研究院廊坊分院提供的數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)含頁巖氣的主要盆地中，古生界頁巖氣資源量是中生界的兩倍，而鄂爾多斯盆地的古生界是頁巖氣勘探的主要層系。內(nèi)蒙古境內(nèi)頁巖氣地質(zhì)條件較好的有鄂爾多斯盆地、準格爾盆地和松遼盆地。在致密氣方面，鄂爾多斯盆地石炭-二疊系致密氣可采資源量為2.9萬億立方米至4萬億立方米。目前，中石油長慶油田公司在鄂爾多斯烏審旗境內(nèi)的蘇里格氣田已經(jīng)發(fā)展成我國最大的致密氣產(chǎn)地，產(chǎn)量達到212億立方米。

記者：國家近些年針對非常規(guī)天然氣出臺相應的規(guī)劃，執(zhí)行效果怎樣？內(nèi)蒙古有沒有相應的規(guī)劃？取得了哪些成果？

許柏年：近幾年，國家陸續(xù)出臺了諸多針對發(fā)展非常規(guī)天然氣的規(guī)劃，但可以說效果不甚理想。2006年，國家《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十一五”規(guī)劃》出臺，明確發(fā)展目標是到2010年，全國煤層氣產(chǎn)量達到100億立方米；新增煤層氣探明地質(zhì)儲量3000億立方米，逐步建立煤層氣和煤礦瓦斯開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)體系。但截至2010年底，煤層氣地面抽采量及利用率、井下抽采量及利用率，以及新增煤層氣探明地質(zhì)儲量均未達到“十一五”規(guī)劃制定的發(fā)展目標。2013年的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》以及《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》明確，到2015年，煤層氣、頁巖氣的探明地質(zhì)儲量分別增加1萬億立方米和6000億立方米，商品量分別達到200億立方米和65億立方米，非常規(guī)天然氣成為天然氣供應的重要增長極。但是根據(jù)2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)判斷，預定目標很難實現(xiàn)。

“十一五”期間，內(nèi)蒙古也曾針對非常規(guī)油氣資源開發(fā)利用制定規(guī)劃綱要，并提出了具體目標：至2012年底，烏海市、阿拉善盟、鄂爾多斯市境內(nèi)重點礦區(qū)按照國家有關煤層氣抽采規(guī)定的要求，加大抽采力度，2010年煤層氣抽采量達到1.46億立方米，2011年抽采量達到2.46億立方米，2012年抽采量達到2.96億立方米。但在執(zhí)行中卻遇到重重阻力，至今沒有達到1億立方米的商品量統(tǒng)計。

記者：內(nèi)蒙古是目前我國最大的致密砂巖氣產(chǎn)地嗎？

許柏年：是的。但我國目前還沒有將致密砂巖氣列為獨立礦種，其產(chǎn)量也一直被計入常規(guī)天然氣中。內(nèi)蒙古致密氣產(chǎn)量雖然位居全國之首，但數(shù)據(jù)全部列入了中石油長慶油田公司名下。而且，多位專家稱，蘇里格氣田至少50%的儲量尚未開發(fā)利用，其根本原因是市場機制在非常規(guī)天然氣的資源配置中沒有發(fā)揮應有的作用。

記者：您認為最根本的原因是什么？

許柏年：我認為原因在于非常規(guī)天然氣上游礦權(quán)的行政壟斷。按照現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》，常規(guī)天然氣的礦權(quán)集中控制在中石油、中石化、中海油和陜西省延長石油手里。而四家企業(yè)在內(nèi)蒙古設置的常規(guī)天然氣采礦權(quán)和探礦權(quán)共164個，覆蓋了所有的常規(guī)油氣資源富集區(qū)。由此，在實際操作過程中，相關主管部門就形成了不成文的規(guī)定，即任何企業(yè)的非常規(guī)油氣資源探礦權(quán)不得與四家企業(yè)所設置的常規(guī)油氣資源礦權(quán)重疊，但是，四家企業(yè)卻可以在已有的礦權(quán)范圍內(nèi)輕易變更或新增勘探礦種。這就意味著，所有涵括在常規(guī)油氣資源礦權(quán)內(nèi)的非常規(guī)油氣資源富集地塊的礦權(quán)也被壟斷。并且，依法規(guī)定的礦權(quán)退出機制對于這種壟斷也不具備約束力。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，探礦權(quán)人應當自領取勘查證之日起6個月內(nèi)開始施工；石油天然氣勘查許可證有效期最長為7年，逾期不辦理延續(xù)的，勘查許可證自行廢止；探礦權(quán)人應當按時向登記管理機關和勘查項目所在地的縣級政府管理部門報告有關勘查投入及工作進展情況。但事實上，很多油氣資源富集的區(qū)塊多數(shù)沒有完成最低投入和應該完成的工作量，甚至有的區(qū)塊礦權(quán)早已過期卻從未開發(fā)。

記者：您認為這種“行政壟斷”會產(chǎn)生哪些負面影響？

許柏年：這對資源富集地區(qū)乃至整個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展都是有影響的。壟斷卻占而不探、占而不采，致使大量油氣資源被閑置；破壞了市場競爭的公平性，使能源經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)喪失了發(fā)展活力；間接削減了整個社會能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的速度，影響了以能源為主的內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會的發(fā)展。這些企業(yè)在當?shù)亻_發(fā)資源，稅收卻并不實行屬地化管理，但是其在資源開發(fā)過程中造成的環(huán)境污染，治理成本卻增加了當?shù)氐呢斦摀?/p>

記者：您認為怎樣才能改變當前的狀況？

許柏年：《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》明確指出，進一步破除各種形式的行政壟斷。中央高層也多次在相關會議上表示，加快推進油氣領域改革，創(chuàng)新勘探開發(fā)機制，促進頁巖氣、頁巖油、煤層氣、致密氣等非常規(guī)油氣資源的開發(fā)。但是，目前在非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)領域積累的問題得到徹底解決并不容易。我認為，推進這一領域的體制改革必須確保改革在法治軌道上有序進行，而非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)體制改革也應該先以試點的方式進行，由點及面，逐步推廣。

記者：破解這一難題，您有什么好的建議？

許柏年：事實上，在內(nèi)蒙古開展非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)體制改革試點，有著其他省份不具備的優(yōu)勢和充分的法律法規(guī)及政策依據(jù)。內(nèi)蒙古是國家定位的“國家綜合能源基地”，并且，2011年，國務院發(fā)布的《關于進一步促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》中確定了內(nèi)蒙古經(jīng)濟發(fā)展的五項原則，其中，針對體制改革就有明確規(guī)定：“堅持深化改革擴大開放；賦予先行先試政策，深化重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革，力爭取得突破。”同時，針對油氣資源的開發(fā)利用，也有明確具體的規(guī)定?？梢哉f，內(nèi)蒙古在非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)領域進行體制改革“先行先試”已經(jīng)得到國務院授予的“尚方寶劍”。另外，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》也是內(nèi)蒙古推進非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)體制試點的法律依據(jù)。其中明確規(guī)定，民族自治地方的自治機關依照法律規(guī)定和國家統(tǒng)一規(guī)劃，對可以由本地區(qū)開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用。非常規(guī)天然氣屬于可以由本地區(qū)開發(fā)的自然資源，應優(yōu)先開發(fā)利用。

記者：如果被允許開展試點工作，您有什么好的建議？

許柏年：建議有關部門對內(nèi)蒙古境內(nèi)油氣資源礦權(quán)區(qū)塊登記試行兩級管理體制；常規(guī)石油和天然氣礦權(quán)登記原則上仍歸國務院授權(quán)的主管部門以及管理；非常規(guī)油氣的礦權(quán)，原則上由國土資源部授權(quán)內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳管理；內(nèi)蒙古境內(nèi)目前尚存的油氣資源礦權(quán)空白區(qū)塊，探礦權(quán)人或采礦權(quán)人因違背相關的法律法規(guī)理當退出的區(qū)塊，由本地企業(yè)率先勘探發(fā)現(xiàn)的非常規(guī)油氣資源區(qū)塊，均由國土資源部授權(quán)內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳負責登記管理。建議有關部門研究將致密砂巖氣列為非常規(guī)天然氣獨立礦種，這有利于制定區(qū)別于常規(guī)天然氣的財稅、金融、科技等扶持政策，有利于制定統(tǒng)一標準提高其開發(fā)利用效率。另外，建議在國家統(tǒng)一規(guī)劃的指導下，國務院主管部門授權(quán)內(nèi)蒙古自治區(qū)政府自行制定非常規(guī)天然氣中長期發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)國務院主管部門統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)后批準、公布；建議國務院批準內(nèi)蒙古自治區(qū)設立鄂爾多斯礦產(chǎn)資源綜合勘探開發(fā)試驗區(qū)，以利于緩解礦區(qū)范圍資源疊置的矛盾，方便資源疊置區(qū)各礦種開發(fā)技術(shù)方案的有效對接，降低投資風險，提高資源利用率。來源： 中國礦業(yè)報