國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)將石油作為戰(zhàn)略物資進(jìn)行特殊管理，在法規(guī)層面做了一些開發(fā)限制。主要有三項(xiàng)，一是從事石油天然氣勘查開采的企業(yè)須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，目前只有中石油等四家具有這項(xiàng)資格；二是申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)必須具有石油天然氣地質(zhì)勘查資質(zhì)，目前也只有中石油等四家具有這項(xiàng)資質(zhì)；三是對(duì)外合作采取專營(yíng)制度，中海油在海域?qū)I(yíng)，中石油、中石化在陸上專營(yíng)。與此有關(guān)的就是四家石油國(guó)企占據(jù)了幾乎所有的油氣有利區(qū)，形成了事實(shí)上的資源壟斷和技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)壟斷。
上述規(guī)定限制了其他企業(yè)的進(jìn)入。雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列政策鼓勵(lì)其他資本進(jìn)入，但由于礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)不開放，石油企業(yè)改革的積極性不高，玻璃門、旋轉(zhuǎn)門使社會(huì)資本實(shí)際上進(jìn)不去；對(duì)外專營(yíng)制度也使其他企業(yè)難以吸引外資增加投入、提高技術(shù)水平；企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)也使成本難以降下來(lái)；現(xiàn)石油企業(yè)大量已探明的難動(dòng)用、低效資源資產(chǎn)不能盤活利用，制約了油氣高效開發(fā)和企業(yè)的健康發(fā)展。油氣價(jià)格下跌后，更使勘查開發(fā)投入能力嚴(yán)重受損，油氣上游行業(yè)處于失血狀態(tài)，投入不足問題更加突出。
管理制度不適應(yīng)油氣特點(diǎn)制約資源高效開發(fā)
與我國(guó)油氣開放存在的問題相伴，油氣資源管理也存在諸多制度問題。如石油、天然氣、頁(yè)巖氣、油頁(yè)巖、油砂、煤炭與煤層氣都是獨(dú)立礦種，但管理方式、審批權(quán)限不同，與非油氣礦產(chǎn)在空間上的重疊也很普遍，資源合理開發(fā)、安全生產(chǎn)矛盾較多，礦業(yè)權(quán)重疊問題難處理；現(xiàn)行制度下礦業(yè)權(quán)審批過程中需要完成大量的行政許可、審批事項(xiàng)以及礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查工作，有許多審批、核查工作是由其他部門、地方政府或國(guó)土資源管理部門完成的，且不少是礦業(yè)權(quán)登記的前置性要件，往往形成審批登記的時(shí)間很長(zhǎng)；各企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍不同、資格不同，能源資源綜合利用難；油氣價(jià)格下跌后，現(xiàn)有的油氣經(jīng)濟(jì)利益分配機(jī)制對(duì)國(guó)家利益體現(xiàn)嚴(yán)重不足，資源利益分配出現(xiàn)新的不平衡；石油、天然氣、煤層氣和頁(yè)巖氣由中央政府一級(jí)登記管理、一級(jí)許可，由于我部監(jiān)督力量弱小、管理基礎(chǔ)薄弱，監(jiān)督維權(quán)不夠；油氣地質(zhì)資料匯交少，資料信息難共享；油氣不能及時(shí)開發(fā)產(chǎn)生效益、有些資源開發(fā)管理規(guī)定不符合油氣勘探開發(fā)的特點(diǎn)等。
這些問題一方面與法律制度建設(shè)落后有關(guān)。《礦產(chǎn)資源法》將礦業(yè)權(quán)管理與行政許可（審批）管理合二為一，勘查許可證、采礦許可證既是探礦權(quán)、采礦權(quán)的載體，同時(shí)又是行政審批的載體，混淆了礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性和行政許可的公權(quán)屬性，造成產(chǎn)權(quán)管理與行政許可管理關(guān)系上的混亂，也無(wú)法理清各級(jí)政府監(jiān)督管理職責(zé)，監(jiān)督管理難以到位。另一方面與現(xiàn)有管理制度不適應(yīng)油氣開發(fā)經(jīng)濟(jì)規(guī)律?，F(xiàn)行的資源開發(fā)流程和規(guī)定主要適用固體礦產(chǎn)，而且計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較濃，必須整體探明整體開發(fā)，這與非常規(guī)油氣需要較長(zhǎng)時(shí)間的試采、常規(guī)油氣高效開發(fā)、盡快取得經(jīng)濟(jì)效益的油氣經(jīng)濟(jì)規(guī)律不符。
油氣上游市場(chǎng)化改革是世界潮流
油氣價(jià)格下降對(duì)世界油氣領(lǐng)域產(chǎn)生重大沖擊，企業(yè)利潤(rùn)大幅下滑，投資大幅緊縮，政府收入也大減，社會(huì)問題也多發(fā)。面對(duì)嚴(yán)峻的國(guó)際石油市場(chǎng)形勢(shì)，石油生產(chǎn)國(guó)、石油開發(fā)企業(yè)都進(jìn)行了政策、措施調(diào)整。美國(guó)放開了石油出口禁令，俄羅斯改革稅費(fèi)制度以鼓勵(lì)出口，沙特等中東國(guó)家在醞釀石油外的投資和金融改革，伊朗修改合同規(guī)則以吸引投資。尤其是產(chǎn)油發(fā)展中國(guó)家，改革力度很大，如墨西哥進(jìn)行了比較徹底的市場(chǎng)化改革。國(guó)外石油企業(yè)除壓縮投資規(guī)模外，還通過資產(chǎn)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓優(yōu)化資產(chǎn)組合、下放基層經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等辦法提高或維持經(jīng)營(yíng)效益。采取更開放的市場(chǎng)、更靈活的政策，不僅是應(yīng)對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻形勢(shì)的舉措，也是世界能源發(fā)展的趨勢(shì)、潮流。
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)油氣資源開發(fā)急需深化改革
我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，正在進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，對(duì)油氣的生產(chǎn)、消費(fèi)產(chǎn)生新的重大影響。雖然我國(guó)油氣短缺，對(duì)外依存度高，屬于“補(bǔ)短板”的范疇，但在低油價(jià)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)下，也存在供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題，特別是對(duì)非常規(guī)、低品質(zhì)油氣的開發(fā)影響巨大。這些資源占了我國(guó)80%以上油氣比例，不僅影響我國(guó)油氣可持續(xù)生產(chǎn)，還影響產(chǎn)業(yè)鏈及其就業(yè)，社會(huì)問題也嚴(yán)重。如何經(jīng)濟(jì)開發(fā)這些資源，就是重大的戰(zhàn)略問題。面對(duì)油氣國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的嚴(yán)峻形勢(shì)和油氣領(lǐng)域應(yīng)承擔(dān)的國(guó)家責(zé)任，油氣資源開發(fā)體制必須進(jìn)行深層次的改革，通過市場(chǎng)化改革、創(chuàng)新管理體制、理順運(yùn)行機(jī)制，吸引社會(huì)投入，加大競(jìng)爭(zhēng)力度，提高效率，降低成本，提高油氣生產(chǎn)能力、企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)內(nèi)油氣保障能力。（作者：趙先良）
