編者按：近日，為探索建立備案審查案例指導(dǎo)制度，總結(jié)地方立法中具有共性的典型問題，加強(qiáng)備案審查工作指導(dǎo)，規(guī)范地方立法行為，全國人大法工委發(fā)布三起典型案例，其中案例三涉及燃?xì)忸I(lǐng)域。
由于我國當(dāng)前各地發(fā)展情況不均衡的現(xiàn)狀，《中華人民共和國立法法》授予了各地方政府依據(jù)上位法制定符合地方發(fā)展情況的規(guī)范性文件的權(quán)利，同時(shí)，建立了備案審查制度適時(shí)對(duì)地方立法進(jìn)行審查，以確保地方立法符合依法立法、科學(xué)立法的原則。
在案例三中，某市政府為加強(qiáng)地方城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩芾?，制定了《某市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市管道燃?xì)獍踩?jīng)營管理的意見》（以下簡稱《意見》），然而其內(nèi)容存在著侵害公民合法權(quán)益以及違反上位法的問題。
“法無禁止即自由”，地方立法過程中應(yīng)當(dāng)尊重上位法所給予公民的權(quán)利范圍，具體而言，下位法不得擴(kuò)大和加重公民依據(jù)上位法所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律義務(wù)，以及限制公民依據(jù)上位法所享有的權(quán)利。案例三中地方政府《意見》規(guī)定，“自文件發(fā)布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必須安裝并設(shè)計(jì)智能燃?xì)庥?jì)量表、安全自閉閥等燃?xì)庠O(shè)施，否則不予竣工驗(yàn)收”。而國務(wù)院《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》并未限定燃?xì)庥脩羰褂?、安裝的燃?xì)庠O(shè)施類別以及改造的期限，作為市政府規(guī)章的《某市燃?xì)夤芾磙k法》也僅對(duì)用戶燃?xì)庠O(shè)施的安裝使用提出倡議。因此，《意見》中將倡議性內(nèi)容規(guī)定為公民義務(wù)，并限定用戶安裝使用的裝置類別，實(shí)質(zhì)上限制了公民的選擇權(quán)，加重了公民義務(wù)，系對(duì)公民合法權(quán)益的侵犯。
其次，《意見》對(duì)于違規(guī)使用燃?xì)獾挠脩舨扇⊥獯胧r(shí)，省略了《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》以及省市的燃?xì)夤芾磙k法所要求的書面告知和提醒用戶整改的前置程序和不落實(shí)整改可能會(huì)造成燃?xì)獍踩鹿实那疤釛l件，《意見》違反上位法所作出的程序規(guī)定，擅自授予管道燃?xì)馄髽I(yè)直接對(duì)用戶采取停氣措施的權(quán)利，雖然對(duì)預(yù)防燃?xì)馐鹿视幸欢ㄗ饔?，但卻超出了行政管理與公民權(quán)益保障之間的比例原則。
在燃?xì)獍踩鹿暑l發(fā)的背景之下，各地方開始紛紛加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)厝細(xì)獍踩谋O(jiān)管力度，地方性的燃?xì)夤芾硪?guī)定也相繼出臺(tái)。然而，燃?xì)獍踩芾砉倘恢匾诩訌?qiáng)管理的同時(shí)，各地方也應(yīng)當(dāng)確保當(dāng)?shù)亓⒎ǚ仙衔环ǖ囊?guī)定，切忌用力過猛導(dǎo)致限制公民權(quán)利和加重公民義務(wù)的情況出現(xiàn)。
地方燃?xì)夤芾砹⒎芊窠?jīng)受住合法性審查以及備案審查制度的檢驗(yàn)，值得相關(guān)立法部門關(guān)注。陽光所在天然氣領(lǐng)域立法服務(wù)方面具有豐富的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，已順利承辦多個(gè)天然氣行業(yè)立法服務(wù)項(xiàng)目，包括《浙江省天然氣管道建設(shè)保護(hù)條例》起草、《廣州市燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)監(jiān)督管理辦法》規(guī)范性文件編制、《廣州市加氫站管理暫行辦法》規(guī)范性文件編制、《某市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營評(píng)估管理辦法》規(guī)范性文件編制等，歡迎咨詢交流。
2022年11月，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)探索建立備案審查案例指導(dǎo)制度，適時(shí)發(fā)布體現(xiàn)地方立法共性問題、具有指導(dǎo)意義的典型案例。考慮到近年來地方人大常委會(huì)普遍加大備案審查工作力度，提高備案審查工作質(zhì)量，形成了一批體現(xiàn)地方特色，具有較強(qiáng)時(shí)效性、針對(duì)性的典型案例，對(duì)地方立法和備案審查工作具有直接的借鑒意義。現(xiàn)將其中3件典型案例作為備案審查工作指導(dǎo)案例印發(fā)，供工作中參考。案例3.某市人大常委會(huì)審查糾正市政府規(guī)范性文件關(guān)于強(qiáng)制要求燃?xì)庥脩舭惭b使用指定燃?xì)庠O(shè)施和燃?xì)馄髽I(yè)有權(quán)對(duì)燃?xì)庥脩舨扇⊥獯胧┑囊?guī)定2022年7月，根據(jù)公民審查建議，某市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)市政府制定的《某市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市管道燃?xì)獍踩?jīng)營管理的意見》（以下簡稱《意見》）進(jìn)行了審查?！兑庖姟分饕嬖趦蓚€(gè)方面的問題：（1）強(qiáng)制要求燃?xì)庥脩舭惭b使用指定燃?xì)庠O(shè)施是否侵害公民合法權(quán)益。（2）燃?xì)馄髽I(yè)對(duì)私拉亂扯、擅自改動(dòng)燃?xì)庠O(shè)施和違規(guī)使用燃?xì)饩懿徽牡挠脩舨扇⊥獯胧┦欠襁`反法律法規(guī)的規(guī)定。某市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)收到審查建議后，為廣泛聽取各方面意見，加強(qiáng)審查工作的針對(duì)性和實(shí)效性，于2022年8月聯(lián)合城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作委員會(huì)，就《意見》相關(guān)規(guī)定組織召開備案審查聽證會(huì)，市政府辦公室、城市管理局等政府有關(guān)部門和公民代表、律師代表、部分常委會(huì)組成人員、受邀市人大代表等參加聽證會(huì)。會(huì)上，《意見》起草單位介紹了文件的制定情況、主要內(nèi)容、相關(guān)依據(jù)、實(shí)際執(zhí)行情況；公民代表說明提出審查建議的理由，闡述文件執(zhí)行過程中涉嫌侵害公民合法權(quán)益的有關(guān)事實(shí)；市司法局、律師代表、常委會(huì)組成人員和市人大代表就《意見》出臺(tái)的必要性、合法性、適當(dāng)性，以及執(zhí)行中有關(guān)問題發(fā)表意見建議。隨后，法制工作委員會(huì)在總結(jié)各方意見基礎(chǔ)上，現(xiàn)場提出審查意見，認(rèn)為《意見》相關(guān)規(guī)定與上位法不一致，在實(shí)際執(zhí)行中易造成誤解，建議制定機(jī)關(guān)修改相關(guān)規(guī)定。市政府辦公室當(dāng)場表示將認(rèn)真研究修改相關(guān)規(guī)定，及時(shí)采取整改措施妥善處理有關(guān)問題。（一）關(guān)于強(qiáng)制要求燃?xì)庥脩舭惭b使用指定燃?xì)庠O(shè)施的規(guī)定《意見》規(guī)定，“燃?xì)庥脩粢嫱菩惺褂貌讳P鋼波紋軟管、符合國家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)帶有熄火裝置的燃?xì)馊紵骶?，安裝使用安全自閉閥，安裝智能氣表”，“自文件發(fā)布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必須安裝并設(shè)計(jì)智能燃?xì)庥?jì)量表、安全自閉閥等燃?xì)庠O(shè)施，否則不予竣工驗(yàn)收；既有居民住宅由屬地政府（管委會(huì)）組織轄區(qū)內(nèi)管道燃?xì)馄髽I(yè)制定改造方案，分批、分期、限期（六個(gè)月內(nèi)）改造到位”。市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審查認(rèn)為，國務(wù)院《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第二十七條規(guī)定，“燃?xì)庥脩魬?yīng)當(dāng)遵守安全用氣規(guī)則，使用合格的燃?xì)馊紵骶吆蜌馄?，及時(shí)更換國家明令淘汰或者使用年限已屆滿的燃?xì)馊紵骶?、連接管等。”燃?xì)庥脩糁灰褂煤细竦娜細(xì)馊紵骶吆蜌馄?，及時(shí)更換國家明令淘汰或者使用年限已屆滿的燃?xì)馊紵骶摺⑦B接管等就符合法規(guī)規(guī)定。市政府規(guī)章《某市燃?xì)夤芾磙k法》第二十三條規(guī)定，“提倡居民用戶安裝使用燃?xì)庑孤┌踩Ｗo(hù)裝置，使用合格的燃?xì)馊紵骶?、氣瓶和不銹鋼波紋軟管。”“提倡”為一種倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性表述，賦予燃?xì)庥脩舻倪x擇權(quán)?！兑庖姟逢P(guān)于“全面推行使用”、“必須安裝”指定燃?xì)庠O(shè)施，以及“限期改造到位”的規(guī)定，涉嫌與國務(wù)院行政法規(guī)和市政府規(guī)章的規(guī)定相抵觸，將提倡的用戶選擇權(quán)改變?yōu)閺?qiáng)制性義務(wù)，侵犯了公民的合法權(quán)益。（二）關(guān)于燃?xì)馄髽I(yè)有權(quán)對(duì)燃?xì)庥脩舨扇⊥獯胧┑囊?guī)定《意見》規(guī)定，“對(duì)私拉亂扯、擅自改動(dòng)燃?xì)庠O(shè)施和違規(guī)使用燃?xì)饩懿徽牡?，由管道燃?xì)馄髽I(yè)采取停氣措施。”市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審查認(rèn)為，國務(wù)院《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第四十一條第二款規(guī)定，燃?xì)夤芾聿块T“發(fā)現(xiàn)燃?xì)獍踩鹿孰[患的，應(yīng)當(dāng)通知燃?xì)饨?jīng)營者、燃?xì)庥脩艏皶r(shí)采取措施消除隱患；不及時(shí)消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全的，燃?xì)夤芾聿块T以及其他有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)依法采取措施，及時(shí)組織消除隱患，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合。”《某省城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾磙k法》第十七條規(guī)定，“管道燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)將檢查結(jié)果書面告知燃?xì)庥脩?/strong>，對(duì)燃?xì)庥脩舨蛔袷匕踩脷庖?guī)定出現(xiàn)安全隱患的，應(yīng)當(dāng)提醒燃?xì)庥脩粽?/strong>，燃?xì)庥脩魬?yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行整改；燃?xì)庥脩舨话匆?guī)定落實(shí)整改可能造成安全事故的,燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)可以停止供氣,并在隱患消除后24小時(shí)內(nèi)恢復(fù)供氣。”市政府規(guī)章《某市燃?xì)夤芾磙k法》第十五條規(guī)定，“檢查結(jié)果應(yīng)當(dāng)書面告知燃?xì)饩用裼脩?，?duì)不遵守安全用氣規(guī)定出現(xiàn)安全隱患的，應(yīng)當(dāng)提醒其及時(shí)進(jìn)行整改；不按規(guī)定落實(shí)整改可能造成安全事故的，燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)可以停止供氣，并在隱患消除后24小時(shí)內(nèi)恢復(fù)供氣。”據(jù)此，對(duì)用戶不遵守安全用氣規(guī)定出現(xiàn)安全隱患的，應(yīng)當(dāng)提醒燃?xì)庥脩粽?；用戶不按?guī)定落實(shí)整改可能造成安全事故的，燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)才可以停止供氣，并在隱患消除后及時(shí)恢復(fù)供氣。根據(jù)民法典的有關(guān)精神和供用氣合同相關(guān)規(guī)定，確保燃?xì)膺B續(xù)供應(yīng)既是燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)的義務(wù)，也是燃?xì)庥脩舻臋?quán)利，應(yīng)當(dāng)慎重采取停止供氣的措施。《意見》關(guān)于采取停氣措施的規(guī)定省略了“書面告知，提醒整改”等前置程序，以及“不按規(guī)定落實(shí)整改可能造成安全事故的”前提情節(jié)，直接授權(quán)“管道燃?xì)馄髽I(yè)采取停氣措施”，與行政法規(guī)、省地方性法規(guī)和市政府規(guī)章的規(guī)定不一致。同時(shí)，該規(guī)定與關(guān)于全面推行不銹鋼波紋軟管、智能氣表等改造工程的規(guī)定是在《意見》同一條款中規(guī)定的，容易造成不改造就停止供氣的誤解。
聽證會(huì)后，市政府迅速組織有關(guān)部門召開專題會(huì)議研究相關(guān)問題，2022年10月，市政府對(duì)《意見》相關(guān)規(guī)定作出修改，并要求燃?xì)夤菊_解讀和適用文件，不得強(qiáng)制要求改造，不得指定企業(yè)改造，依法慎用停氣措施。此外，對(duì)群眾反映的燃?xì)飧脑熨M(fèi)用較高的問題，采用由電信公司出資改造等方式減輕燃?xì)庥脩糌?fù)擔(dān)，個(gè)別老舊小區(qū)改造由政府補(bǔ)貼，免費(fèi)改造提升。
