存在的主要問題

    1、電源結(jié)構(gòu)不合理將加劇煤炭供應(yīng)和鐵路運輸壓力

    為解決當前電力供應(yīng)緊張的局面，國內(nèi)出現(xiàn)了電力項目建設(shè)高潮，預(yù)計2004年、2005年將分別新增發(fā)電裝機3500萬千瓦、4800萬千瓦。由于新增發(fā)電裝機有相當一部分是火電，如2004年預(yù)計投產(chǎn)2600萬千瓦火電機組，相應(yīng)的電煤需求也將在2003年8.8億噸的基礎(chǔ)上增長7000至8000萬噸。

    最近兩、三年我國煤炭產(chǎn)量高速增長。按照國家統(tǒng)計局和煤炭協(xié)會的估計，2003年我國原煤產(chǎn)量16億多噸；今年上半年原煤產(chǎn)量8.8億噸，同比增長15%。目前我國煤炭產(chǎn)量的增長，主要通過大型煤礦超能力生產(chǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦產(chǎn)量急速增加實現(xiàn)，而這種高強度大幅度超能力增產(chǎn)，將使煤炭行業(yè)的產(chǎn)能比進一步失調(diào)，進而影響煤炭連續(xù)穩(wěn)定供應(yīng).

    此外，能源需求(特別是電煤)的高速增長也造成了全國運輸緊張。今年上半年全國鐵路煤炭運輸4.8億噸，同比增長12.2%，比全路貨運量平均增幅8.7%高出3.5個百分點，達到歷史新高，但仍不能滿足煤炭運輸?shù)男枰?。如果不?yōu)化電源結(jié)構(gòu)，不合理布局電源項目，鐵路運輸瓶頸將長期存在，擴大電源建設(shè)、緩解能源供應(yīng)緊張的目標也無從實現(xiàn)。

    2、煤炭價格機制存在缺陷，“煤、電價格之爭”已對經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)增長產(chǎn)生負面影響

    在我國現(xiàn)有的資源條件下，電和煤已經(jīng)成為能源供應(yīng)鏈上相關(guān)性和依存度相當高的產(chǎn)業(yè)。90年代初期進行的煤炭工業(yè)體制改革使得除發(fā)電用煤外，煤炭價格由市場供求關(guān)系決定；現(xiàn)在發(fā)電用煤也實行市場價格，但電價受到國家控制，不能隨意調(diào)整，相應(yīng)地，電煤價格調(diào)整也受到制約。

    近年來隨著電力緊缺的加劇，燃煤機組急劇增長，電力用煤在煤炭產(chǎn)量中的比例不斷提高，目前已達到50%左右。而合同電煤價格與煤炭的市場價差也在逐年加大，目前市場煤炭價格普遍大大超過電煤供應(yīng)價格，最高價格差已經(jīng)接近150元／噸，煤電價格矛盾增加。

    為疏導(dǎo)電煤矛盾，國家在半年內(nèi)兩次調(diào)整電價以抵消煤價上漲對電力發(fā)展的影響；但是“計劃不如變化”，電價的調(diào)整尚未到位，煤炭的價格就又漲了。伴隨著煤、電緊缺的形勢，電和煤的價格輪番上漲，已經(jīng)成了我國經(jīng)濟生活中難解的怪圈。產(chǎn)生上述現(xiàn)象很大程度在于煤炭價格機制不合理，頻頻發(fā)生的煤、電之爭，昭示著煤炭的進一步市場化改革和電煤價格的放開，已是十分迫切。

    3、電源建設(shè)前期工作出現(xiàn)“跑馬圈地、盲目布點、無序開發(fā)”

    電力體制改革，廠網(wǎng)分開后，適逢缺電局面，五大發(fā)電集團紛紛與地方政府簽訂協(xié)議，謀求電源建設(shè)項目，在全國范圍內(nèi)的“跑馬圈地”，“爭搶資源”。目前這種資源端競爭出現(xiàn)的問題是：1)項目前期工作落后，前期項目儲備資金不足；2)建設(shè)地點好，經(jīng)濟效益好的電源項目大家搶著建，地處偏僻、經(jīng)濟效益差的電源項目無人問津。

    電源資源的省級壁壘開始顯現(xiàn)，保護地方投資者的傾向有所抬頭；而國家尚未形成對電源進行科學(xué)合理規(guī)劃的調(diào)控機制，現(xiàn)行的宏觀調(diào)控手段也不能有效發(fā)揮作用，行政管理手段失效。電力項目開發(fā)的市場機制不成熟，通過競爭方式擇優(yōu)選擇投資者的做法有待完善和規(guī)范，項目資源開發(fā)秩序無法建立。

    4、石油需求快速增長，對外依賴程度不斷加深，但缺乏應(yīng)對國際市場油價波動的措施

    世界石油、天然氣資源豐富，有較大發(fā)展?jié)摿Γ杀ＷC中長期穩(wěn)定供應(yīng)。截止2003年底，全球石油剩余探明可采儲量1567億噸，探明儲量比上年略有增加，儲產(chǎn)比約為4：1。近十年來，我國石油消費保持了年均5.5%的增長率，并且有逐步加快趨勢，預(yù)計2004年我國石油消費將達2.8億噸，甚至更高；在石油消費逐年遞增的同時，我國對進口石油依賴程度也在逐步提高，2003年我國凈進口石油9000多萬噸，2004年可達1.1億噸。受多種因素影響，國際市場油價波動頻繁，而我國缺乏應(yīng)對高油價的防范措施，特別是作為世界上第二大石油消費國，對國際市場油價的影響力卻很小 。

    雖然高油價會促進節(jié)油、代油技術(shù)的研發(fā)，但如果沒有更好的應(yīng)對措施，單靠貿(mào)易保證國內(nèi)石油供求缺口，必然會對國民經(jīng)濟造成負面影響，有關(guān)專家對我國1993－2000年的GDP、石油進口數(shù)量和價格波動進行了綜合分析，分析結(jié)果表明：油價每上漲1%并持續(xù)一年時間，將使我國GDP增長率平均降低0.01個百分點。長遠來看，我國石油將依靠國際市場滿足國內(nèi)需求乃大勢所趨，迫切需要我國采取積極策略，在穩(wěn)定、安全供應(yīng)石油方面做出探索，從國際價格的被動承受者變?yōu)榉e極影響者，減緩油價波動對我國國民經(jīng)濟發(fā)展的沖擊。

    5、西南水電產(chǎn)區(qū)高耗能行業(yè)畸形發(fā)展，給當?shù)丨h(huán)境、能源、運輸帶來巨大壓力

    在世界范圍內(nèi)，水電開發(fā)與高耗能產(chǎn)業(yè)聯(lián)系密切，互相依存。目前，我國高耗能工業(yè)布局正逐步從沿海向水電資源豐富的西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。與國外高耗能企業(yè)推動水壩建設(shè)不同的是，我國西南高耗能工業(yè)大多由地方政府大力推動起來的。在水電資源豐富的西南地區(qū)，在大上水電站的同時，高耗能產(chǎn)業(yè)“遍地開花”，幾乎所有已經(jīng)和正在大力開發(fā)水能的市、州、縣都在發(fā)展耗能產(chǎn)業(yè)。并且有不少高耗能產(chǎn)業(yè)都是面向國際市場生產(chǎn)，產(chǎn)品出口國外。

    2002年下半年以來，國內(nèi)能源趨緊，而此時西部的高耗能工業(yè)企業(yè)依然享受優(yōu)惠電價；在國家三令五申取消高耗能工業(yè)優(yōu)惠電價之后，一些地區(qū)依然我行我素，利用地方電網(wǎng)獨立運行的“優(yōu)勢”，繼續(xù)給予高耗能工業(yè)優(yōu)惠電價。“一高一低”間的巨大反差，使高耗能產(chǎn)業(yè)一時間成了暴利行業(yè)，西南水電富集區(qū)成了高耗能工業(yè)發(fā)展的“樂園”。同時，西南一些老水電廠也“近水樓臺”，利用低價電自己投資生產(chǎn)高耗電產(chǎn)品，這些企業(yè)往往設(shè)備簡陋，技術(shù)不成熟，污染嚴重。

    值得注意的是，目前國內(nèi)已有高耗能企業(yè)建自備火電廠的現(xiàn)象。如果沒有切實措施，東部高耗能企業(yè)也會到西南“圈水”建自備水電站，然后將企業(yè)轉(zhuǎn)移到西部。如果任由這些低門檻發(fā)展的高耗能產(chǎn)業(yè)畸形擴張，不僅會加重我國能源緊張局面，還會嚴重污染西南地區(qū)的生態(tài)環(huán)境；如果僅為高耗能行業(yè)大建水壩，更會使脆弱的西部生態(tài)環(huán)境雪上加霜。

    6、宏觀調(diào)控政策總體執(zhí)行良好，但仍然存在落實不積極的問題，這將會給今后的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境控制埋下隱患

    這說明，僅僅依靠產(chǎn)業(yè)政策和行政指令還不足以保證宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行，必須要探索市場經(jīng)濟條件下的激勵政策，要與法規(guī)條例政策(凡不符合能效標準的電氣裝備、產(chǎn)品一律不準生產(chǎn))相配合，要與市場配置資源(競價上網(wǎng))相結(jié)合。

    7、能源需求側(cè)管理缺乏長效激勵機制

    由于電力供應(yīng)緊張，各地紛紛采用能源需求側(cè)管理(DSM)的方式，利用價格杠桿，實施差別電價，移峰避峰，引導(dǎo)科學(xué)用電，調(diào)整負荷曲線，減少限電、拉閘的現(xiàn)象發(fā)生。缺電在一定程度上促進了能源需求側(cè)管理機制的發(fā)展。

    從國外實施“需求側(cè)管理”的本意看，它是在不犧牲用戶的生活品質(zhì)和生產(chǎn)能力，通過科學(xué)使用能源的合理技術(shù)，來實現(xiàn)有效降低負荷，減少能源消耗，而且這些技術(shù)的投入最終具有較好的經(jīng)濟回報。

    目前我國針對電力短缺實施的需求側(cè)管理只是提倡蓄冷、蓄熱等轉(zhuǎn)移負荷技術(shù)措施，對于使用節(jié)能燈、節(jié)能變壓器、節(jié)能電機、節(jié)能家用電器，以及以天然氣冷熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)替代電力采暖、電力空調(diào)和電力供熱水等內(nèi)容關(guān)注很少。

    從長遠看，能源(電力)需求側(cè)管理不僅僅是為了應(yīng)對目前的能源(電力)供應(yīng)緊張，更要在未來我國能源(電力)供求基本平衡的狀況下，通過市場手段，鼓勵用戶或消費者主要改變用能(電)方式。而這方面我國能源需求側(cè)管理的經(jīng)濟激勵政策仍嫌薄弱，特別是長效激勵機制較為缺乏，這使得需求側(cè)管理能否得到長期有效實施有較大不確定性。

    8、能源統(tǒng)計體系亟待完善

    可靠的能源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)體系有益于政府的宏觀決策。機構(gòu)改革之前，各部委均有相應(yīng)的節(jié)能機構(gòu)以及地方節(jié)能管理機構(gòu)，在能源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、分析方面具備比較好的條件。但機構(gòu)改革以后，過去的一套節(jié)能管理體系相應(yīng)取消或弱化，影響了能源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取，也缺乏對能源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的客觀分析。能源項目具有投資大，周期性長的特點，能源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不可靠、忽高忽低都會影響能源決策、能源戰(zhàn)略的制定與實施。

    20世紀90年代后期以來我國能源生產(chǎn)、消費數(shù)據(jù)的戲劇性變化凸顯了轉(zhuǎn)型時期加強能源數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計工作的難題，能源統(tǒng)計體系不完善導(dǎo)致我們?nèi)狈煽康哪茉磾?shù)據(jù)，無論對能源供求現(xiàn)狀的分析而言，還是對能源決策都帶來了很大困擾。

    政策思考與對策建議

    以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，設(shè)定全社會可持續(xù)的能源需求目標，促進節(jié)能型社會的建立；重新思考能源結(jié)構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略問題，促使我國能源盡快向多樣化方向進行調(diào)整；改革政府的能源管理體制，建議組建統(tǒng)一的政府能源管理部門，以體現(xiàn)國家整體利益，統(tǒng)籌能源各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和利益協(xié)調(diào)，嚴格按照“政監(jiān)分離”的原則，組建職能相對集中、獨立的監(jiān)管機構(gòu)；積極推進能源領(lǐng)域的體制改革，并通過稅收政策、環(huán)保折價、價格監(jiān)管等改革措施，形成各能源產(chǎn)品合理的比價關(guān)系，以有利于能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整；樹立能源大國思想，采取綜合措施，保證我國石油供應(yīng)安全。積極實施石油進口多元化戰(zhàn)略，加快建立石油儲備體系，積極參加國際性和地區(qū)性能源合作組織，積極鼓勵石油公司加快分享海外油氣資源的節(jié)奏，擴大分享比例；加強煤炭生產(chǎn)能力建設(shè)，統(tǒng)一認識，加快核電發(fā)展；進一步采用經(jīng)濟手段限制煤炭及高耗能產(chǎn)品的出口；建立可靠的能源數(shù)據(jù)體系和定期能源形勢公布制度，支持政府的宏觀決策。