【關(guān)鍵詞】 立法 石油 天然氣 法律體系
前言
隨著世界石油天然氣行業(yè)的動蕩不安，作為我國較為緊缺的能源，油氣生產(chǎn)與消耗越發(fā)不協(xié)調(diào)，但迄今為止，還未成就油氣專項立法。由于能源消費的快速增長，油氣資源的對外依賴度不斷加大，我國油氣工業(yè)的發(fā)展面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。對石油天然氣加以立法，加強國家對油氣行業(yè)的監(jiān)管，為油氣工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，正是應(yīng)對這種挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略性舉措。
一直以來，石油天然氣立法只處于“只聽雷聲響不見雨點下”的局面，最近，各界對于要求石油天然氣立法的呼聲越發(fā)高漲，石油天然氣立法漸行漸近，本文從我國油氣行業(yè)的現(xiàn)狀、存在的問題、立法的必要性和可行性及其展望幾個方面加以闡述。
一、我國石油天然氣行業(yè)的現(xiàn)狀及存在的問題
（一）我國油氣資源短缺。
首先，我國一次性能源的基本特點是“富煤、貧油、少氣”，而且為了生存與發(fā)展，我們一直在不間斷地大量開采地下的各種油氣資源。在經(jīng)濟發(fā)展最需要的時候，無序開采讓油氣資源雪上加霜而變得更加供不應(yīng)求了，油氣資源短缺問題日益成為中國能源安全的核心。[1]
（二）我國石油天然氣行業(yè)的海外投資措施不完善。
隨著經(jīng)濟全球化、油氣資源需求的不斷增長和能源的日益匱乏等幾大因素的推動下，我國三大石油公司紛紛在海外開始了油氣資源的境外大舉開拓征程。但由于中國海外石油投資起步較晚、缺少經(jīng)驗，而且在資金、技術(shù)、人才、管理等方面與西方跨國石油公司存在很大差距，中國企業(yè)在海外遭遇過各種困境、挫折，也有過慘痛的經(jīng)驗教訓(xùn)。[2]
（三）我國目前有關(guān)石油天然氣立法不完善。
相比國內(nèi)外其它行業(yè)，我國石油天然氣行業(yè)立法明顯滯后。主要存在以下問題：
一是資源法規(guī)雖相對健全，但市場法規(guī)相對缺乏，有的已與市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)；
二是有關(guān)石油天然氣立法的基本原則、制度，分散規(guī)定在憲法、礦產(chǎn)資源法及其他條例規(guī)章或政策性文件中，沒有形成完整的法律體系。 [3]
三是沒有石油天然氣的專門法律，立法上的不足，往往需大量的政策性文件彌補，缺乏透明度，穩(wěn)定性也不夠，容易形成部門之間職能交叉和出現(xiàn)“國家利益部門化，部門利益法規(guī)化”的情況。
二、我國石油天然氣立法的必要性
石油天然氣工業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，在我國的市場經(jīng)濟體制已逐步健全和完善的情況下，國家油氣資源的穩(wěn)定供應(yīng)、戰(zhàn)略儲備和經(jīng)濟安全，應(yīng)當通過制定和完善石油天然氣法獲得支持和保障，使其在法制軌道上持續(xù)發(fā)展。因此，制定一部系統(tǒng)的的石油天然氣法，是一項現(xiàn)實而又急迫的任務(wù)，其意義十分深遠，其主要表現(xiàn)在：
（一）石油天然氣立法是維護國家油氣資源的合法權(quán)益之必要
首先、根據(jù)我國《憲法》、《礦產(chǎn)資源法》及有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，油氣資源屬于國家所有，即國家依法對石油天然氣資源行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其他自然人、法人未經(jīng)國家許可或授權(quán)，不得從事石油天然氣的勘探、開采業(yè)務(wù)。
其次、侵犯礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的現(xiàn)象在個別地區(qū)還很嚴重。在有些地方，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益缺乏基本保障，搶占油井、搶占油田和儲量和侵占區(qū)塊現(xiàn)象時有發(fā)生。
再次，近年來各油氣田和管道企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境嚴重惡化。一直以來，中國各個油氣田和輸油輸氣管道企業(yè)經(jīng)常發(fā)生開井放油、打孔盜油、盜電、盜氣、破壞電力設(shè)施、盜竊油田物資、破壞生產(chǎn)秩序等各類涉油案件。
這些問題的出現(xiàn)，加上遲遲得不到有效解決，反映了現(xiàn)行立法的不足，不能有效維護國家油氣資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。
（二）石油天然氣立法是提高綜合利用效率之必要
我國一方面是經(jīng)濟高增長與能源供應(yīng)不足的矛盾突出，另一方面是能源利用效率的低下，經(jīng)濟的高增長是以能源的高消耗為代價的。能源利用效率的低下反過來又進一步加劇了資源緊缺的矛盾。在我國個別地區(qū)能源的亂開濫采，嚴重妨礙了國家對油氣資源的統(tǒng)一管理、合理規(guī)劃和科學(xué)開采，使寶貴的油氣資源得不到充分開發(fā)和合理利用，造成資源的極大浪費。因此急需通過立法科學(xué)合理地配置油氣資源并開采，以提高其利用效率。
（三）石油天然氣立法是強化國家監(jiān)管之必要
石油天然氣的勘探和開采，直到利用，為人類帶來了巨大的益處，但由于管理不善在油氣生產(chǎn)和運輸過程中都給環(huán)境造成了嚴重的油氣污染和危害。保護公眾健康、安全，保護環(huán)境是我國的基本國策，有系列的法律、法規(guī)對安全生產(chǎn)提出要求進行監(jiān)督，才能以法制為基礎(chǔ)，貫徹執(zhí)行“安全第一，預(yù)防為主”的方針①。因此通過立法，有利于促進石油企業(yè)的安全生產(chǎn)、環(huán)境保護，維護社會公共利益，促進油氣資源開發(fā)與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)資源開發(fā)與環(huán)境改善、社會發(fā)展的良性循環(huán)。此外，明確政府對石油行業(yè)監(jiān)管的權(quán)責、方式和程序，強化監(jiān)管的職能，也有利于形成政府宏觀調(diào)控與市場配置資源相結(jié)合的機制，促進油氣資源市場的公平競爭，推動石油工業(yè)健康、持續(xù)、長遠的發(fā)展。
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目前，我國有關(guān)石油天然氣的立法主要有《礦產(chǎn)資源法》、《石油及天然氣勘察、開采登記管理暫行辦法》及《實施細則》、《石油、天然氣管道保護條例》、《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》等10余部條例和規(guī)章，涉及油氣資源管理體制、油氣礦權(quán)、對外合作、管道安全、地震補償、稅費、土地、環(huán)保等領(lǐng)域。這些法律法規(guī)對于鞏固油氣工業(yè)的改革成果，促進油氣工業(yè)的健康發(fā)展，發(fā)揮了積極的作用。
然而其局限性也是明顯的：一是立法不健全，沒有形成完整的法律體系。二是有關(guān)油氣儲運、銷售、加工煉制、石油儲備、油氣田保護和監(jiān)管等方面，主要是大量的政策性文件，相關(guān)立法基本上還是空白。三是現(xiàn)行有關(guān)立法已經(jīng)難以容納油氣工業(yè)改革的成就，甚至成為障礙。四是由于立法自身的缺陷，如主管部門不明確、概念不準確、適用范圍不確定等，妨礙了立法本意的貫徹和落實。
市場經(jīng)濟條件下發(fā)展油氣工業(yè)的前提之一是營造法律環(huán)境，石油天然氣作為一種不可再生的戰(zhàn)略資源，為了促進石油工業(yè)的快速發(fā)展，保護國家資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，保障國家石油安全，促進油氣資源的科學(xué)開發(fā)和合理利用，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)石油天然氣產(chǎn)業(yè)格局，為了鼓勵有序競爭，健全油氣行業(yè)管理機構(gòu)，加強勘探開發(fā)，實現(xiàn)上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展，建立穩(wěn)定的油氣儲備和供應(yīng)體系，制定一部專門的石油天然氣法典，形成以石油天然氣法等法律為主干，眾多法規(guī)為枝條的法律體系，已是勢在必行。
三、我國石油天然氣立法的的可行性
鑒于我國油氣行業(yè)的現(xiàn)狀，國家高層對石油天然氣問題越發(fā)重視，國家發(fā)改委為了積極推進油氣領(lǐng)域體制改革，力爭有所突破，創(chuàng)建一個公平、公正、透明的市場競爭環(huán)境，已經(jīng)著手石油天然氣立法的工作，并將制定《石油天然氣法》及其相關(guān)配套法規(guī)和實施細則列入體制改革的配套政策體系的首要位置。隨著各方努力，我國石油天然氣立法的條件已經(jīng)成熟，具備一定的可行性：
(一)國內(nèi)外石油天然氣環(huán)境已基本確定。我國的能源行業(yè)已自成體系，尤其是對石油、天然氣的上中下游企業(yè)，即國內(nèi)外油氣勘探、開采、煉制和銷售已經(jīng)形成一個相對成熟的規(guī)制雛形。
(二)油氣行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的種種問題和矛盾已基本顯現(xiàn)。油氣行業(yè)上中下游在發(fā)展中，在政府管理模式、勘探、開采和對外合作等方面已暴露出許多問題。在不斷地完善中，油氣行業(yè)也進行了一系列改革，成功的經(jīng)驗和失誤的教訓(xùn)使我國石油天然氣立法能夠“有的放矢”。
(三)現(xiàn)有的許多法律、規(guī)章可供參考。雖然我國現(xiàn)有的有關(guān)油氣資源的法律和規(guī)章文件
可能有一些過時和不妥之處，但它們是石油天然氣立法的重要基礎(chǔ)資料，在這些原有立法的參照下，制定石油天然氣法已有了方向指導(dǎo)。
(四)國際上的經(jīng)驗教訓(xùn)及立法模式可供借鑒。許多國家的經(jīng)驗證明，石油天然氣立法是行業(yè)健康發(fā)展的重要保證，是規(guī)范市場的唯一有效手段。我們雖不能直接照搬國外在特定時期和特定環(huán)境下采取的政策和管理模式，但其中一些富有啟示的理念、科學(xué)管理的精華、行之有效的做法可供我們借鑒。
四、我國石油天然氣立法路程及展望
（一）我國石油天然氣立法已漸行漸近
立法是十分復(fù)雜的主觀和客觀交互作用的過程，其中客觀因素即社會的存在和發(fā)展在立法過程中起著決定性的作用。此外，國家的經(jīng)濟條件、政治制度、文化結(jié)構(gòu)、民族狀況、地理環(huán)境、科技水平等都制約著立法的發(fā)展②。當然，對于我國的石油天然氣立法來說也是如此。
據(jù)統(tǒng)計，我國目前涉及油氣方面的法律雖數(shù)量眾多但不統(tǒng)一、可操作性差、有些重要制度未規(guī)定、效力層次低是我國油氣行業(yè)法律現(xiàn)狀的特點。因此若想改變和完善現(xiàn)狀，應(yīng)該在政策和法律層面進行改革，這正是國家發(fā)改委的使命。[4]
立法是一種活動過程，需要經(jīng)歷一個發(fā)展歷程③。最初在1995年，全國人大有207名代表提議制定《石油法》。但是反對意見的出現(xiàn)，還是使這次立法努力最終流產(chǎn)。與此同時，有關(guān)專家也開始收集資料，研究石油天然氣法涉及的主要問題，重點就立法模式、調(diào)整范圍、與其他相關(guān)法律關(guān)系的處理、行業(yè)監(jiān)管、對外合作、石油儲備以及油氣田設(shè)施保護等問題開展研究，初步形成《石油天然氣法》草案的基本框架。
2005年10月17日國家發(fā)改委能源局召集中石油、中石化、中海油、中化、中聯(lián)煤、國家發(fā)改委能源研究所等單位召開了石油天然氣立法工作座談會，對立法前期工作安排、工作步驟、分工與協(xié)作等問題進行研討，來自發(fā)改委能源局的最新消息顯示，由國家發(fā)改委能源局制定的《石油行業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》已于近期獲國務(wù)院批準。正是在這樣的背景下，《石油天然氣法》被納入了單獨立法的考慮，這也標志著石油天然氣立法前期工作已經(jīng)啟動。
（二）我國石油天然氣立法的展望
石油天然氣立法是一項很龐大、很復(fù)雜的立法項目，立法者應(yīng)該根據(jù)我國的國情，從立法層次、立法模式和立法內(nèi)容等多個方面來把握：
（１）立法層次
我國的石油天然氣立法有以下三個立法層次：第一層次是我國享有立法權(quán)的全國人民代表大會制定的法律；第二層次是政府或政府部門的法規(guī)，即國務(wù)院、地方政府機構(gòu)根據(jù)法律的授權(quán)另行頒布的實施細則或有關(guān)法規(guī)條例；第三層次是政府部門對特定事項的具體決策，如授予許可證、批準工作合同、批準開發(fā)計劃或銷售合同等。
（２）立法模式
對于我國呼之欲出的石油天然氣法該遵循哪種模式呢？從國外現(xiàn)有的立法模式看來，通常有以下三種模式，我國的立法者可以根據(jù)我國的實際國情選擇合適的立法模式。模式一，對不同專業(yè)領(lǐng)域分別立法；模式二，對石油天然氣行業(yè)上下游分開立法；模式三，對石油天然氣全行業(yè)綜合立法④。
（３）立法內(nèi)容
所謂石油天然氣法，是指專門規(guī)制一國管轄地內(nèi)石油天然氣的生產(chǎn)、經(jīng)營活動以及海外投資的所有法律、法規(guī)及規(guī)章體系。根據(jù)中國實際國情：我國的生產(chǎn)方式、階級關(guān)系和政治形勢、國家制度、科學(xué)文化、歷史傳統(tǒng)、地理環(huán)境、人口狀況和所處的國際環(huán)境等方面的實際情況和帶有根本屬性的特征⑤，并借鑒國外成功經(jīng)驗，從各國石油天然氣法律所調(diào)整的對象來看，我國的石油天然氣立法具體也應(yīng)該囊括以下幾個方面的內(nèi)容⑥：
1、油氣資源所有權(quán)，在我國石油、天然氣等礦產(chǎn)資源應(yīng)該屬國家所有。
2、行業(yè)管理體制，既包括各級政府的職責，政府監(jiān)管機構(gòu)的組織、地位、權(quán)力、義務(wù)、財務(wù)、監(jiān)管原則和運行機制等，也包括油氣運輸管理模式和運行機制，油氣生產(chǎn)企業(yè)、管道公司、配送公司、銷售公司的地位、資格、權(quán)利和義務(wù)等。
3、上游業(yè)務(wù)：①礦權(quán)管理；②國家對油氣工業(yè)的控制權(quán)及參與權(quán)；③財稅制度；④油氣作業(yè)的附加權(quán)利（即對土地等資產(chǎn)擁有臨時占用權(quán)或使用權(quán)）；⑤HSE體系,即健康、安全和環(huán)境體系；⑥油氣企業(yè)的國內(nèi)供應(yīng)義務(wù)?！?nbsp; 4、下游業(yè)務(wù)：油氣的煉制、進出口、運輸、銷售等。
5、油氣的過渡安排和油氣儲備。
6、對油氣消費者的權(quán)益保護，違反石油天然氣法者的法律責任等。
五、結(jié)束語
我國正處于工業(yè)發(fā)展的過渡時期，油氣需求很大，因此制定一部專門的石油天然氣法勢在必行，通過立法，可以以法律的形式進一步明確國家對油氣資源的主權(quán)，確立政府對油氣資源的行政管理權(quán)，是保障國內(nèi)油氣供應(yīng)的前提，從而保障國內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)定運行；可以建立穩(wěn)定的投資環(huán)境，鼓勵國內(nèi)勘探開發(fā)活動，甚至擴大對外開放，吸引外國資本進入，從而提高國內(nèi)油氣自供能力；可以調(diào)整油氣行業(yè)利益主體之間的關(guān)系，確保整個行業(yè)的有效運行；可以確定整個行業(yè)管理體制和財稅體制；可以保護工業(yè)環(huán)境，保護工人的健康，維護公共安全；可以維護國家利益，增加國家的油氣收益?！ ?
對于我國現(xiàn)在的國情來說，相信將要面世的石油天然氣法將是一個完善的法律，是規(guī)范全行業(yè)的基本法律。我們熱忱期待這一立法的來臨，使我們石油、天然氣行業(yè)得到更快速、更長期健康的發(fā)展。
